Landes­aufnahme­programme 

Kurzzusammenfassung

Humanitäre Landesaufnahmeprogramme nach § 23 Abs. 1 AufenthG ermöglichen es den Bundesländern, aus völkerrechtlichen oder humanitären Gründen bzw. zur Wahrung politischer Interessen bestimmte Personengruppen aufzunehmen. Die Länder bedürfen dafür der Zustimmung des BMI. Solche Programme richten sich in der Regel an besonders schutzbedürftige Menschen, häufig mit familiären Bindungen in Deutschland. Die Aufenthaltserlaubnis wird auf der Grundlage einer Aufnahmeanordnung des jeweiligen Bundeslands erteilt. In der Praxis spielen Landesaufnahmeprogramme insbesondere bei akuten Krisenlagen (z. B. Syrien, Afghanistan) eine ergänzende Rolle zu bundesweiten Maßnahmen.

Aktueller Stand

  • Die Landesaufnahmeprogramme für afghanische Familienangehörige in den Bundesländern Hessen, Thüringen, Berlin und Bremen sind alle ausgelaufen. Neue Anträge können darüber nicht mehr gestellt werden.  Das Programm Hessens lief bereits zum 31.12.202339 aus, Anträge über das Bremer Programm mussten bis zum 31.01.202440 gestellt werden, während die Programme in Berlin41 und Thüringen42 zum 31.12.2024 endeten.
  • Landesaufnahmeprogramme in Berlin syrische und irakische Flüchtlinge mit Verwandten in Berlin sind zum 31.12.2024 ausgelaufen.43 Eine Wiederauflage wird voraussichtlich an der fehlenden Zustimmung des BMI scheitern; dieses hat bereits angekündigt, sein Einvernehmen nicht zu erteilen.44

Inhaltsverzeichnis

Allgemeine Erläuterung 

Gemäß § 23 Abs. 1 AufenthG kann die oberste Landesbehörde jeden Bundeslands (also das zuständige Landesministerium bzw. dessen Pendant in Stadtstaaten) anordnen, dass Personen aus bestimmten Staaten oder sonstige definierten Personengruppen in Deutschland aufgenommen werden. Diese Regelung ermöglicht es den Ländern, flexibel auf humanitäre oder politische Krisenlagen zu reagieren und gezielt Schutzbedürftigen eine Aufenthaltsmöglichkeit zu gewähren.

Voraussetzungen und Rechtsgrundlagen 

Landesaufnahmeprogramme werden durch eine Aufnahmeanordnung der obersten Landesbehörde geschaffen. Diese legt neben verfahrenstechnischen Einzelheiten v.a. auch Erteilungs- und Ausschlusskriterien fest. Die Aufnahmeanordnung kann sowohl Personen umfassen, die sich noch nicht in Deutschland aufhalten als auch solche, die bereits in Deutschland sind.45

Auch die Aufsetzung von Landesaufnahmeprogrammen liegt im weiten politischen Spielraum der jeweiligen Bundesländer. Ob und wenn ja, in welcher Ausgestaltung, Länder eine Aufnahmeanordnung erlassen, liegt also in ihrem Ermessen und unterliegt grundsätzlich keiner gerichtlichen Kontrolle.46

Wesentliche Voraussetzungen für die Erteilung einer Aufnahmeanordnung nach § 23 Abs.1 AufenthG sind:

  • völkerrechtliche oder humanitäre Gründe oder zur Wahrung politischer Interessen der Bundesrepublik Deutschland
  • Einvernehmen des BMI.

Bereits an dieser ersten Voraussetzung wird deutlich, wie weit gefasst die Gründe sind, aus denen Bundesländer Aufnahmeanordnungen erlassen können. Die obersten Landesbehörden haben dabei faktisch die Möglichkeit, die genannten Kategorien weitgehend frei zu definieren.47

„Völkerrechtliche Gründe“ bestehen nicht nur dann, wenn Deutschland durch bi- oder multilaterale Verträge zur Gewährung eines Aufenthalts verpflichtet ist. Es reicht beispielsweise auch sog. Soft Law, das zwar nicht rechtlich bindend ist, aber völkerrechtliche Empfehlungen zur Aufnahme Geflüchteter ausspricht.48 „Humanitäre Gründe“ sollen schon dann erfüllt sein, wenn die Anordnung „auf moralischen oder menschlichen Überlegungen beruhenden Einsatz zugunsten anderer Menschen motiviert ist, die sich in Not oder Bedrängnis befinden“.49 Die „Wahrung politischer Interessen“ kann z.B. dann bestehen, wenn außenpolitische, wirtschaftliche oder arbeitsmarktpolitische Belange Deutschlands berührt sind.50

Das Einvernehmen des BMI soll nach § 23 Abs. 1 S. 3 AufenthG der „Wahrung der Bundeseinheitlichkeit“ dienen. In der Praxis erfolgt die Zustimmung des BMI häufig über Beschlüsse der Innenminister*innenkonferenz (IMK).51
Diese Voraussetzung sorgte insbesondere in den letzten Jahren für erhebliche Unstimmigkeiten zwischen Ländern und dem Bund. Diese ergeben sich insbesondere aus der Frage, wie weit der Entscheidungsspielraum des BMI ist, sein Einvernehmen zu erklären oder zu verweigern. So gab es beispielsweise einen 2019 Gesetzesentwurf der Länder Berlin und Thüringen, das „Einvernehmen“ des BMI durch ein reines „Benehmen“ des BMI zu ersetzen52, der im Bundesrat jedoch keine Mehrheit fand.53 Weiterhin verweigerte das BMI 2020 seine Zustimmung zu Aufnahmeprogrammen der beiden Bundesländer zur Aufnahme Geflüchteter von den griechischen Inseln54 und seit 2021 seine Zustimmung zu Landesaufnahmeprogrammen für besonders Schutzbedürftige aus Afghanistan (z.B. Berlin).55

Die Aufnahmeanordnung kann vorsehen, dass die Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis davon abhängt, dass eine Verpflichtungserklärung nach § 68 AufenthG abgegeben wird, § 23 Abs. 1 S. 2 AufenthG. Dies bedeutet, dass Privatpersonen – häufig Familienangehörige oder engagierte Dritte – sich verpflichten, für den Lebensunterhalt der aufzunehmenden Schutzsuchenden aufzukommen. Teilweise ist in den Landesaufnahmeprogrammen auch festgelegt, dass nur Familienangehörige – und keine sonstigen Personen – diese Verpflichtungserklärungen abgeben können.56
Diese Kopplung von humanitärer Aufnahme mit privater finanzieller Verantwortung wird vielfach kritisch bewertet. Insbesondere wird darauf hingewiesen, dass Einzelpersonen durch die langfristigen finanziellen und organisatorischen Anforderungen erheblich belastet werden können und damit strukturell überfordert sein könnten.57

Ebenso wie bei den Aufnahmeanordnungen i.R.d. Bundesaufnahmeprogramme nach § 23 Abs. 2 AufenthG (Verweis) wird auch bei denen des Landes davon ausgegangen, dass sie keine Außenwirkung gegenüber einzelnen Personen entfalten. Die Landesaufnahmeanordnungen haben damit nur unmittelbare Rechtswirkungen gegenüber den Ausländerbehörden, diese sind an die Anordnungen gebunden.58 Betroffene Personen können vor Gericht lediglich geltend machen, dass sie auf Grundlage der Aufnahmeanaordnung gleichbehandelt werden müssen (Art. 3 GG); ein direkter Anspruch darauf, eine Aufenthaltserlaubnis zu erhalten, besteht jedoch nicht.59

Ablauf des Aufnahmeverfahrens

Bei den Landesaufnahmeprogrammen sind die verschiedenen Verfahrensschritte teils sehr unterschiedlich ausgestaltet; eine einheitliche Verwaltungspraxis in allen Bundesländern gibt es hier nicht.60 Im Wesentlichen richtet sich der Ablauf der Landesaufnahmeprogramme nach den folgenden Schritten:

1. Erlass der Aufnahmeanordnung durch oberste Landesbehörde

(s.o.) 

2. Einbeziehung der Ausländerbehörde 

Sieht die Aufnahmeanordnung des jeweiligen Landesaufnahmeprogrammes vor, dass eine Verpflichtungserklärung nach § 68 AufenthG erforderlich ist, spielen die Ausländerbehörden eine entscheidende Rolle. Zentral sind dann die Ausländerbehörden am Wohnort derjenigen Person, die die Verpflichtungserklärung abgeben.61 Diese nehmen zunächst die Erklärungen entgegen und prüfen diese nach Bonität und – wenn nach Landesaufnahmeprogramm gefordert – die Verwandtschaftsbeziehung zwischen verpflichtungsgebender und -begünstigter Person.

Im Falle der positiven Prüfung richten sich die Ausländerbehörden dann mit einer Vorabzustimmung zur Visumserteilung an die deutschen Auslandsvertretungen.62 Diese kontaktieren sodann regelmäßig die begünstigten Personen und teilen mit, dass ein Visumsverfahren eingeleitet werden kann.63

3. Durchführung des Visumsverfahrens / Sicherheitsüberprüfungen 

Wenn sich die betreffenden Personen noch im Ausland befinden, müssen diese bei den deutschen Auslandsvertretungen ein reguläres Visumsverfahren durchlaufen. In diesem Rahmen erfolgt auch regelmäßig eine Sicherheitsüberprüfung. Gegebenenfalls können auch internationale Akteure wie der UNHCR, z.B. in der Vorauswahl der Personen, beteiligt sein.64 Auch die IOM führt abhängig vom jeweiligen Programm gegebenenfalls vorbereitende Maßnahmen zur Einreise durch, wie z.B. Orientierungskurse (Pre-Departure Orientation) und medizinische Unterstützung beim Landesaufnahmeprogramm Brandenburg für Jesid*innen.65

Im Visumsverfahren findet auch eine Prüfung der allgemeinen Voraussetzungen für die Erteilung eines Aufenthaltstitels nach § 5 Abs. 1 AufenthG statt – dazu zählen insbesondere die Klärung der Identität und der Nachweis der Sicherung des Lebensunterhalts. Es ist jedoch möglich, von diesen allgemeinen Anforderungen abzusehen, vgl. § 5 Abs. 3 S. 2 AufenthG.66 Wenn der betroffenen Person nach der jeweiligen Aufnahmeanordnung eine Aufenthaltserlaubnis erteilt werden muss, ist auch die zuständige Auslandsvertretung daran gebunden. Ein davon abweichendes Ermessen steht ihr in diesem Fall nicht zu.67

alternativ: Antragsverfahren bei der zuständigen Ausländerbehörde

Aufnahmeanordnungen von Landesaufnahmeprogramme können sich auch auf Personen beziehen, die sich bereits in Deutschland aufhalten.68 In dieser Konstellation entfällt ein Visumsverfahren naturgemäß. Stattdessen muss das Antragsverfahren bei den örtlich zuständigen Ausländerbehörden durchgeführt werden (auch hier Vorlage der erforderlichen Dokumente, wie z.B. Verpflichtungserklärung). In der Praxis hat diese Form der Aufnahme jedoch keine Relevanz.

4. Ausreise und Einreise nach Deutschland 

Ja nach Landesaufnahmeprogramm erfolgt die Ausreise bzw. Einreise nach Deutschland entweder durch die jeweiligen Bundesländer unterstützt oder selbst organisiert und finanziert durch die betroffenen Personen bzw. ihrer Angehörigen. In den Landesaufnahmeprogrammen für Geflüchtete aus Syrien musste die Ausreise z.B. aus eigenen Mitteln finanziert werden.69 

5. Ankommen und Rechtsstellung in Deutschland 

Aufenthalt: Nach Einreise in Deutschland oder Durchlaufen des Antragsverfahrens bei den örtlich zuständigen Ausländerbehörden müssen die betroffenen Personen kein Asylverfahren durchlaufen; ihnen wird direkt eine Aufenthaltserlaubnis nach § 23 Abs. 1 AufenthG erteilt. Diese stellt einen rechtsmittelfähigen Bescheid (Verwaltungsakt nach § 35 VwVfG) dar, gegen die im Falle der Ablehnung die entsprechenden Rechtsmittel eingelegt werden können.70

Sozialleistungen: Im Falle der Einreise über Verpflichtungserklärungen sind jegliche Kosten, die nicht explizit in den Landesaufnahmeanordnungen von der Verpflichtung ausgenommen sind, von den Verpflichtungsgebenden zu tragen. Insbesondere sind es Kosten für ausreichenden Wohnraum, die Lebenshaltung und sonstige wirtschaftliche oder soziale Aufwendungen. Mit Inkrafttreten des Integrationsgesetzes am 6. August 2016 wurde die Dauer für diese Verpflichtung auf maximal fünf Jahre begrenzt. Bei Landesaufnahmeprogrammen ohne Verpflichtungserklärung sind die aufgenommenen Geflüchteten nach § 1 Abs. 1 Nr. 3a AsylbLG leistungsberechtigt, wenn die Aufnahme aufgrund eines Krieges in ihrem Heimatland erfolgte. Wurde ihnen eine Aufenthaltserlaubnis nach § 23 Abs. 1 AufenthG aus anderen als kriegsbedingten Gründen im Herkunftsland erteilt, haben sie im Falle der Bedürftigkeit einen direkten Anspruch auf Leistungen nach dem SGB II oder SGB XII.71

Arbeit: § 23 Abs. 1 S. 4 AufenthG sieht vor, dass die Aufenthaltserlaubnis – anders als die nach § 23 Abs. 2 AufenthG – grundsätzlich nicht zur Ausübung einer Erwerbstätigkeit berechtigt. Jedoch kann in der Aufnahmeanordnung festgelegt werden, dass eine Erwerbstätigkeit erlaubt ist oder diese nach § 4a Abs. 1 AufenthG gestattet werden kann, vgl. § 23 Abs. 1 S. 4 2.Hs. AufenthG.

Wohnsitz: Personen, die über ein Landesaufnahmeprogramm einreisen, erhalten nach § 12a AufenthG eine Wohnsitzauflage. Bei Personen, die über Programme mit Verpflichtungserklärung einreisen, gilt die Wohnsitzauflage für das Bundesland oder den Landkreis ihrer Verwandten. Die Wohnsitzauflagen können aufgehoben werden, wenn einer Beschäftigung nachgegangen wird und keine Sozialleistungen mehr bezogen werden.

Familie: Personen, die über Landesaufnahmeprogramme einreisen, haben keinen Anspruch auf Familiennachzug. Sie können den Nachzug ihrer Angehörigen gemäß § 29 Abs. 1 i.V.m. Abs. 3 AufenthG beantragen, müssen hierfür aber den Lebensunterhalt der gesamten Familie in Deutschland sicherstellen und ausreichend Wohnraum nachweisen. Zudem darf der Familiennachzug nur erfolgen, wenn humanitäre und völkerrechtliche Gründe vorliegen, § 29 Abs. 3 S. 1 AufenthG.

Beispiele über vorhandene Landesaufnahmeprogramme 

Im Zuge des syrischen Bürgerkriegs, der ab 2011 eine der größten Fluchtbewegungen seit Jahrzehnten auslöste, reagierten alle Bundesländer (außer Bayern) ab 2013 mit eigenen Landesaufnahmeprogrammen nach § 23 Abs. 1 AufenthG. Diese Programme sollten Geflüchteten aus Syrien, den Anrainerstaaten sowie Ägypten eine sichere Aufnahme in Deutschland ermöglichen. Vorwiegend konnten Personen einreisen, die in Deutschland lebende Verwandte haben. Anders als beim Familiennachzug ermöglichten die Landesprogramme auch die Aufnahme von Verwandten zweiten Grades (z. B. Großeltern, erwachsenen Geschwistern)72, was vielen Familien das Zusammenleben in Sicherheit erleichtern sollte. 2013-2015 konnten so ungefähr 20.000 Syrer*innen in Deutschland aufgenommen werden. 73 Innerhalb dieser Landesprogramme war eine Verpflichtungserklärung nach § 68 AufenthG erforderlich; die genaue Ausgestaltung der Programme variierte je nach Bundesland.74

Die Landesaufnahmeprogramme für Syrer*innen waren in der Praxis durch hohe finanzielle Hürden geprägt, insbesondere durch die Verpflichtung privater Personen, sämtliche Lebenshaltungskosten – einschließlich Krankenversicherung – für ihre Angehörigen zu übernehmen. Dadurch waren die Programme faktisch auf Menschen mit finanziell gut abgesicherten Angehörigen beschränkt. Zwar wurden ab 2014 bestimmte Kosten (z. B. bei Krankheit) von den Ländern übernommen und die Verpflichtungsdauer 2016 auf fünf Jahre begrenzt (§ 68a AufenthG), doch blieb die finanzielle Belastung schwer kalkulierbar.75

Im Jahr 2015 konnten etwa 1.000 schwer traumatisierte Menschen – überwiegend jesidische Frauen und Kinder aus dem Nordirak – im Rahmen eines Sonderkontingents, das die Landesregierung Baden-Württemberg beschlossen hatte, nach Deutschland einreisen.76 Die Maßnahme richtete sich gezielt an Opfer der Terrormiliz „Islamischer Staat“. Vorschläge für die Aufnahme konnten durch kurdische Behörden, NGOs und Einzelpersonen eingereicht werden. Die Auswahl der Betroffenen erfolgte nach medizinischer und psychologischer Begutachtung durch ein interdisziplinäres Team vor Ort. Im Anschluss wurde über das deutsche Generalkonsulat in Erbil ein Visumverfahren durchgeführt, einschließlich Sicherheitsüberprüfung durch deutsche Behörden.  

Auch wenn das Aufnahmeprogramm Baden-Württembergs humanitär zweifellos von großer Bedeutung war und vielen Schutzbedürftigen Sicherheit bot, zeigte sich in der praktischen Umsetzung ein Problem: Familien wurden teilweise getrennt, da primär Frauen und Kinder aufgenommen wurden, obwohl es sich ursprünglich um vollständige Familien im Herkunftsland handelte. Ein Familiennachzug der im Irak verbliebenen Väter war meist ausgeschlossen, da kein privilegierte Familiennachzug möglich ist (s.o.).  

Im Zuge des Aufnahmeprogramms des Landes Baden-Württemberg, erklärten sich auch die Bundesländer Niedersachsen und Schleswig-Holstein bereit, unterstützend jeweils eine kleine Zahl an Jesid*innen aufzunehmen.77  

Das Land Brandenburg hat 2016 beschlossen, ebenfalls ein eigenes Aufnahmeprogramm für die Aufnahme von Jesid*innen zu entwickeln; dieses wurde mir erheblichen Verzögerungen schließlich ab 2019 umgesetzt.78 Die Vorauswahl der Personen erfolgte hier über den UNHCR.  Anders als bei dem Aufnahmeprogramm Baden-Württemberg konnten laut Aufnahmeanordnung Personen im Familienverbund, also auch jesidische Männer, mitaufgenommen werden.  

Infolge der Machtübernahme der Taliban in Afghanistan im August 2021 und der daraus resultierenden humanitären Krise haben mehrere Bundesländer – Berlin79, Bremen80, Hessen81 und Thüringen82 – eigene Landesaufnahmeprogramme für afghanische Staatsangehörige mit Verwandten in Deutschland aufgelegt.83 Diese Programme ergänzten das Bundesaufnahmeprogramm und richteten sich an afghanische Familienangehörige, die sich in einer Gefährdungslage befanden und eine Verbindung zu in Deutschland lebenden Verwandten nachweisen konnten. Ziel war es, gefährdeten Personen aus Afghanistan oder den angrenzenden Staaten – darunter Pakistan, Iran, Tadschikistan, Turkmenistan, Usbekistan oder China – Schutz und Sicherheit in Deutschland zu ermöglichen. Die Umsetzung der Landesaufnahmeprogramme war jeweils an mehrere Voraussetzungen geknüpft. So mussten die in Deutschland lebenden Bezugspersonen u.a. einen festen Wohnsitz im jeweiligen Bundesland nachweisen und eine Verpflichtungserklärung abgeben. Die Programme stellten grundsätzlich ein wichtiges Instrument zur humanitären Aufnahme gefährdeter Afghan*innen dar, insbesondere für Familienangehörige, die keinen Zugang zum Bundesaufnahmeprogramm hatten.  

In der Praxis litten die Landesaufnahmeprogramme für afghanische Staatsangehörige bundesweit unter langwierigen Visaverfahren, überbordender Bürokratie und strengen Nachweisanforderungen (z.B. der Familienverhältnisse) sowie hohen Aufnahmeanforderungen, die den Zugang massiv erschwerten.84 Auch aufgrund der hohen Hürden der Verpflichtungserklärungen scheiterte die Aufnahme häufig.85