Bundes­aufnahme­programme

Kurzzusammenfassung

Bundesaufnahmeprogramme nach § 23 Abs. 2 AufenthG ermöglichen die gezielte Aufnahme bestimmter Personengruppen aus humanitären Gründen durch den Bund. Die Programme richten sich typischerweise an besonders schutzbedürftige Menschen, etwa aus Kriegs- oder Krisengebieten. Welche Personen unter welchen Kriterien aufnahmeberechtigt sind, legt das Bundesinnenministerium (BMI) in einer Aufnahmeanordnung fest. Aufnahmeberechtigte erhalten in der Regel einen Aufenthaltstitel nach § 23 Abs. 2 AufenthG. Die Durchführung des mehrstufigen Verfahrens erfolgt unter Mitwirkung von Bundes- und Landesbehörden sowie oft in Zusammenarbeit mit internationalen Organisationen.

Aktueller Stand 

  • Die bestehenden humanitären Aufnahmeprogramme des Bundes (Bundesaufnahmeprogramm Afghanistan [BAP AFG] und HAP Türkei) sind derzeit ausgesetzt (Stand August 2025). Im Koalitionsvertrag von 2025 haben CDU, CSU und SPD festgelegt, freiwillige Aufnahmeprogramme – so weit wie möglich – zu beenden. 
  • Unklar ist, ob Personen mit bereits erteilter Aufnahmezusage (z.B. aus Pakistan i.R.d. BAP AFG) noch ausreisen dürfen. Das VG Berlin hat dazu im Juli 2025 entschieden, dass die Erteilung einer Aufnahmezusage i.R.v. BAP AFG zur Visumserteilung und Aufnahme in Deutschland verpflichtetet.1 In einer anderen Rechtssache entscheid das OVG Berlin-Brandenburg, dass auch bei Aufnahmezusagen nach dem BAP AFG die allgemeinen Visavoraussetzungen, wie z.B. die persönliche Vorsprache, vor der Einreise erfüllt sein müssen.2

Inhaltsverzeichnis

Allgemeine Erläuterung

Nach § 23 Abs. 2 AufenthG kann der Bund durch das BMI „zur Wahrung besonders gelagerter politischer Interessen“ humanitäre Aufnahmeprogramme (HAP) einrichten. Die Regelung ersetzt das HumHAG (Gesetz über Maßnahmen für im Rahmen humanitärer Hilfsaktionen aufgenommene Flüchtlinge) und wurde 2005 vornehmlich zur Aufnahme jüdischer Emigrant*innen aus der Sowjetunion geschaffen.3

Bundeaufnahmeprogramme ermöglichen der Bundesregierung, in humanitären Notlagen ad hoc und gezielt besonders schutzbedürftige Personengruppen aufzunehmen – etwa aus (Bürger)Kriegs- und Krisengebieten oder überlasteten Aufnahmeländern. Sie werden häufig als Reaktion auf politischen Druck, internationale Verpflichtungen oder akute humanitäre Katastrophen beschlossen. Ziel ist es, Menschen in besonders prekären Lebenslagen Schutz in Deutschland zu bieten und zugleich Erstzufluchtsstaaten wie z. B. Griechenland oder Türkei zu entlasten. So wurde z.B. nach Machtübernahme der Taliban im August 2021 im Herbst 2022 das Bundesaufnahmeprogramm für besonders gefährdete Afghan*innen (BAP AFG) gestartet, siehe dazu hier. Dessen Entstehung wurde schon im Koalitionsvertrag von 2021-2025 festgesetzt und galt als Kernprojekt des damaligen Außenministeriums unter Bündnis90/Die Grüne. Hintergrund war die dringende humanitäre Notlage in Afghanistan und die Verpflichtung Deutschlands gegenüber Menschen, die sich in verschiedenen Bereichen – etwa in Menschenrechten, Medien oder in der Justiz – für ein demokratisches Afghanistan eingesetzt hatten.

Voraussetzungen und Rechtsgrundlagen

Die Errichtung eines Bundesaufnahmeprogramms nach § 23 Abs. 2 AufenthG steht im Ermessen des BMI. Dieses „kann“ das BAMF anordnen, Geflüchteten aus bestimmten Staaten oder bestimmten Personengruppen Aufnahmezusagen zu erteilen (Aufnahmeanordnung).

Folgende Voraussetzungen müssen für dabei kumulativ vorliegen:

  • Aufnahme zur Wahrung besonders gelagerter politischer Interessen
  • im Benehmen der obersten Landesbehörden.

Das Kriterium der „besonders gelagerten politischen Interessen“ kann das BMI weitgehend frei definieren und bewegt sich im Bereich der politischen Leitentscheidungen, die gerichtlich grundsätzlich nicht überprüfbar sind.4 Dem BMI ist es daher frei überlassen, Erteilungsvoraussetzungen oder Ausschlusskriterien für eine etwaige Aufnahme zu formulieren.5 Diese politischen Interessen können z.B. in der humanitären Verantwortung Deutschlands oder in zwischenstaatlicher Solidarität begründet sein. In der Praxis können daneben aber auch weitere Interessen der Bundesrepublik eine Rolle spielen. So ist das Humanitäre Aufnahmeprogramm für Syrer*innen aus der Türkei ein zentraler Bestandteil des umstrittenen EU-Türkei Deals.

Die Voraussetzungen des „Benehmens der obersten Landesbehörde“ stellt kein deren Zustimmungserfordernis dar. Die obersten Landesbehörden müssen lediglich die Gelegenheit zur Stellungnahme erhalten. Das BMI ist jedoch nicht an deren Einschätzung gebunden.6

Bundesaufnahmeanordnungen nach § 23 Abs. 2 AufenthG können – ebenso wie solche nach Abs. 1(Verweis) – nicht unmittelbar gerichtlich angefochten oder eingeklagt werden, da sie nach ständiger Rechtsprechung als innerdienstliche Richtlinien zu qualifizieren sind.7  Eine rechtliche Wirkung haben sie nur indirekt über den Gleichbehandlungsgrundsatz (Art. 3 GG) – nämlich dann, wenn sich aus der Aufnahmeanordnung eine feste Verwaltungspraxis entwickelt hat und in einem Einzelfall ohne sachlichen Grund davon abgewichen wird

Ablauf des Aufnahmeverfahrens

Folgende Verfahrensschritte ergeben sich im Wesentlichen, die je nach konkretem Aufnahmeverfahren variieren können.8 Insbesondere betrifft dies auch die beteiligten Akteur*innen.

1. Erlass der Aufnahmeanordnung

(s.o.)

2. Erteilung der einer konkreten Aufnahmezusage durch das BAMF

Die Erteilung einer Aufnahmezusage im Rahmen eines Bundesaufnahmeprogramms nach § 23 Abs. 2 AufenthG erfolgt auf Grundlage der zuvor erlassenen Aufnahmeanordnung. Diese Aufnahmeanordnung enthält nicht nur inhaltliche Vorgaben zu Personenkreis, Verfahren und Aufnahmebedingungen, sondern zugleich eine verbindliche Weisung an das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (BAMF), in den festgelegten Fällen entsprechende Aufnahmezusagen zu erteilen.9 Regelmäßig erfolgt eine Vorauswahl von Personen für die Programme durch beteiligte zivilgesellschaftliche Organisationen oder den UNHCR.10

Die erteilten Aufnahmezusagen können − je nach Aufnahmeprogramm − unter dem Vorbehalt der Durchführung von Sicherheitsüberprüfungen der Antragstellenden stehen.

Die vom BAMF ausgestellte Aufnahmezusage stellt einen Verwaltungsakt gemäß § 35 VwVfG dar und wird als Ermessensentscheidung eingeordnet.11 Das BAMF hat also einen gewissen Entscheidungsspielraum. Die Entscheidung des BAMF kann gerichtlich über eine Verpflichtungsklage überprüft werden.12 Ein Vorverfahren ist hier nicht erforderlich, § 23 Abs. 2 S. 2 AufenthG. In der Praxis stellt sich allerdings regelmäßig das Problem, wie ein Vorgehen gegen eine ablehnende Entscheidung möglich sein soll, da Antragstellende regelmäßig nicht darüber informiert werden, ob sie für das Programm berücksichtigt wurden. Entsprechend erhalten sie auch keine ablehnende Entscheidung, gegen die sie dann vorgehen können.13

Meldeberechtigte Stellen beim Bundesaufnahmeprogramm Afghanistan

Beim BAP AFG konnten nur Personen Aufnahmezusagen erhalten, die zuvor durch sog. meldeberechtigte Stellen oder in Ausnahmefällen direkt vom Auswärtigen Amt (AA), dem BMI oder dem Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) vorgeschlagen wurden.14 Meldeberechtigte Stellen sind Nichtregierungsorganisationen und Dachverbände, die von der Bundesregierung bestimmt werden.15 Bedingung dafür war, dass sie über detaillierte Informationen zu den potenziell aufzunehmenden Personen oder zu den Gegebenheiten in Afghanistan verfügt.16 Die meldeberechtigten Stellen erfassten sodann die erforderlichen Daten und Informationen in einem vom BMI zur Verfügung gestellten IT-Tool zur Prüfung des Antrags ein.17 Koordiniert wurde dieses Verfahren von einer zivilgesellschaftlichen Koordinierungsstelle, die ihre Arbeit zu Ende 2024 einstellen musste.

Durch Einbindung der meldeberechtigten Stellen wurde ein großer Teil der Arbeit und der Verantwortung im Rahmen des BAP AFG auf zivilgesellschaftliche Organisationen ausgelagert; diese waren zudem maßgeblich am Aufbau des BAP AFG beteiligt.18

3. Durchführung eines Visumsverfahrens

Die Aufnahmezusage nach § 23 Abs. 2 AufenthG befreit nicht von der Pflicht, ein nationales Visum zu beantragen. Nach Erhalt der Aufnahmezusage haben Antragstellende in der Regel ein Jahr Zeit, um das Visumsverfahren durchzuführen.19 Es sind die allgemeinen Vorschriften zum Visumsverfahren anwendbar.

Im Rahmen der Visumserteilung werden ebenfalls die allgemeinen Erteilungsvoraussetzungen nach § 5 Abs. 1 AufenthG geprüft, u.a. die Identitätsklärung und Sicherung des Lebensunterhaltes, wobei bei der Erteilung von humanitären Aufenthaltstiteln – wie nach § 23 Abs. 2 AufenthG – von den allgemeinen Erteilungsvoraussetzungen abgesehen werden kann, § 5 Abs. 3 S. 2 AufenthG.20

4. Sicherheitsüberprüfungen

Abhängig vom konkreten Aufnahmeprogramm kann es erforderlich sein, dass Antragstellende nach Erhalt der Aufnahmezusage eine Sicherheitsüberprüfung durchlaufen müssen. Diese wird i.d.R. im Rahmen des Visumsverfahrens durchgeführt. Beim BAP AFG wurden die Sicherheitsüberprüfungen erst nachträglich (Frühjahr 2023) eingeführt. 21 In der Praxis verlaufen die Sicherheitsüberprüfungen häufig intransparent; selbst in Gerichtsverfahren bleiben die Protokolle der Interviews unter Verschluss. Darüber hinaus verzögern sie den Aufnahmeprozess erheblich und führen nicht selten zu einem Rückstau bei der Visabearbeitung.22

5. Pre-Departure Orientation (PDO) und Pre-Departure Health Assessment (PDHA)

Je nach Aufnahmeprogramm können durch die International Organisation on Migration (IOM) vor Einreise nach Deutschland vorbereitende Maßnahmen durchgeführt werden, um Schutzsuchende bei ihrer Einreise zu unterstützen. Dies beinhaltet z.B. beim HAP Türkei Vorbereitungskurse zur Reisevorbereitung und Integration in Deutschland (Pre-Departure Orientation, PDO) sowie medizinische Untersuchungen (PreDeparture Health Assessment, PDHA).23

6. Ausreise und Einreise nach Deutschland

Nach Visumserteilung erfolgt die Einreise nach Deutschland. Diese wird i.d.R. durch die Bundesregierung bzw. durch von ihr beauftragte Dienstleister*innen unterstützt.

Je nach Aufnahmeprogramm erfolgt teilweise schon vor Durchführung des Visumverfahrens (siehe Nr. 3) die Ausreise aus dem Erstaufenthaltsstaat in einen Transitstaat, in dem sodann das Visumsverfahren durchgeführt wird. Auch hier unterstützt die Bundesregierung regelmäßig das Ausreiseverfahren (z.B. auch Unterkunftsbereitstellung in Transitstaat).24

7. Ankommen und Rechtsstellung in Deutschland

In Deutschland erhalten die Personen direkt einen Aufenthaltstitel nach § 23 Abs. 2 AufenthG und müssen kein Asylverfahren mehr durchlaufen. Ihr Aufenthaltsstatus ist nicht identisch mit dem eines anerkannten Flüchtlings (§ 25 AufenthG), aber viele Regelungen sind für beide Personengruppen anwendbar.

Nach § 75 Nr. 8 AufenthG ist das BAMF im Rahmen von Aufnahmeverfahren nach § 23 Abs. 2 AufenthG für die Verteilung der aufgenommenen Personen auf die Bundesländer zuständig.

Aufenthalt: Auf Grundlage der Aufnahmezusage erteilt sodann die örtlich zuständige Ausländerbehörde nach der Einreise den entsprechenden Aufenthaltstitel gemäß § 23 Abs. 2, also eine Aufenthalts- oder Niederlassungserlaubnis, § 23 Abs. 2 S. 3.

Sozialleistungen: Die Personen erhalten Leistungen nach dem Zweiten Buch Sozialgesetzbuch (SGB II, d.h.  Bürgergeld) oder dem SGB XII (Sozialhilfe).

Arbeit: Über Bundesaufnahmeprogramme eingereiste Personen sind zur Ausübung einer Erwerbstätigkeit berechtigt, § 4a Abs. 1 AufenthG.25

Wohnsitz: Einreisende Personen, die eine Aufenthaltserlaubnis erhalten, sind in ihrer Wohnortwahl durch eine Wohnsitzauflage beschränkt, vgl. 12a AufenthG. Nach § 23 Abs. 2 S. 4 kann die Niederlassungserlaubnis – abweichend von § 9 Abs. 1 S. 2 AufenthG – ebenfalls mit einer Wohnsitzauflage versehen werden. Praktisch erfolgt dies nach Ländererlassen regelmäßig so lange, wie die eingereisten Personen staatliche Leistungen beziehen (z.B. nach SBG II, XII).26

Familie: Personen die über die Humanitären Aufnahmeprogramme des Bundes eingereist sind, profitieren nicht von einem erleichterten Familiennachzug gem. § 29 Abs. 2 AufenthG. Ein Familiennachzug ist in der Aufnahmeanordnung nicht vorgesehen, da davon ausgegangen wird, dass die Kernfamilie zusammen einreist. Der Nachzug der Familie ist nur gem. § 29 Abs. 1 i.V.m. Abs. 3 AufenthG, d.h. „nur aus völkerrechtlichen oder humanitären Gründen oder zur Wahrung politischer Interessen der Bundesrepublik Deutschland“, möglich. Zudem muss der Lebensunterhalt der gesamten Familie in Deutschland sichergestellt und ausreichend Wohnraum nachgewiesen werden.

Beispiele für Bundesaufnahmeprogramme

In den humanitären Aufnahmeprogramme des Bundes für Syrien wurden zwischen 2013-2016 in drei Runden insgesamt etwa 20.000 besonders schutzbedürftige Geflüchtete aus Syrien und seinen Anrainerstaaten sowie Ägypten, Libyen aufgenommen. Geschaffen wurden die Aufnahmeprogramme als Reaktion auf den seit 2011 eskalierenden Bürgerkrieg in Syrien und den damit verbundenen massiven Fluchtbewegungen. Millionen Syrer*innen suchten Schutz in Nachbarstaaten wie dem Libanon, Jordanien oder der Türkei, die schnell an ihre Belastungsgrenzen stießen. Auswahlkriterien während des HAP 1 für Syrien konnten humanitärer Natur sein, wie z.B. besonders schutzbedürftige Kinder mit ihren Eltern, medizinischer Bedarf oder Frauen in prekären Lebenssituationen. Weitere Auswahlkriterien waren ein Deutschlandbezug oder die Möglichkeit nach Ende des Konflikts zum Wiederaufbau Syriens beizutragen.  Die Vorauswahl der Schutzsuchenden im Rahmen des ersten HAP Syrien (HAP 1) lief über den UNHCR und die Caritas im Libanon, bei denen sich diese bis zu einem Stichtag registriert haben mussten, oder über deutsche Auslandsvertretungen in der Krisenregion.27 Anschließend prüfte das BAMF die Anträge nach Aktenlage, persönliche Interviews wurden nicht durchgeführt.

In den Runden 2 und 3 des HAP Syrien wurden vorrangig Familienangehörige mit syrischen Verwandten in Deutschland berücksichtigt.28 Die o.g. Aufnahmekriterien galten jedoch fort. Vorschlagsrecht für diese Runden lagen bei dem UNHCR, den Bundesländern sowie dem AA und BMI; hier war insbesondere auch eine Initiierung durch in Deutschland lebende Verwandte möglich.29

In dem humanitären Aufnahmeprogramm aus der Türkei werden seit 2017 jährlich bis zu 3.000 syrische oder staatenlose Geflüchtete aus der Türkei in Deutschland aufgenommen. 30 Das HAP Türkei ist Teil des sog. EU-Türkei-Deals, in dem u.a. die Neuansiedlung syrischer Geflüchteter vereinbart wurde – ein Abkommen, das vielfach dafür kritisiert wurde, menschenrechtliche Standards hinter migrationspolitische Abschottungsinteressen der EU zurückzustellen. Aufnahmekriterien sind Grad der Schutzbedürftigkeit, Wahrung der Familieneinheit, familiäre oder sonstige integrationsförderliche Bindungen nach Deutschland sowie die Integrationsfähigkeit der Antragstellenden.31 Im Rahmen des HAP Türkei erfolgt die Vorauswahl der Personen für das Programm durch die türkische Migrationsbehörde (DGMM). Diese übermittelt ihre Nominierungen anschließend an das UNHCR. Das BAMF übernimmt im letzten Schritt die Prüfung der sogenannten Dossiers – also der vom UNHCR weitergeleiteten Bewerbungen.32

Im Jahr 2020 initiierte die Bundesregierung ein humanitäres Bundesaufnahmeprogramm nach § 23 Abs. 2 AufenthG zur Aufnahme besonders schutzbedürftiger Geflüchteter aus Griechenland, insbesondere von den griechischen Inseln wie Lesbos, Chios oder Kos.33 Anlass war der Brand des Flüchtlingslagers Moria im September 2020. Aufgenommen wurden sich in Griechenland befindende anerkannte Geflüchtete sowie subsidiär Schutzberechtigte. Auswahlkriterien waren die Wahrung der Familieneinheit sowie familiäre Bindungen nach Deutschland; Einzelpersonen und unbegleitete Minderjährige waren vom Geltungsbereich des Programms ausgeschlossen. Insgesamt ermöglichte das Bundesaufnahmeprogramm die Aufnahme von 1.553 Personen.

Ende 2022 verkündeten das AA und BMI die Aufsetzung des Bundesaufnahmeprogramms für besonders gefährdete Afghan*innen (BAP AFG). Damit sollten nach Machtübernahme der Taliban u.a. Menschenrechtsaktivist*innen, Journalist*innen, Wissenschaftler*innen und wegen ihres Geschlechts, sexueller Orientierung oder ihrer Religion besonders gefährdete Personen in einem strukturierten Verfahren unkompliziert nach Deutschland einreisen können. Laut Aufnahmeanordnung sollten im Laufe der vergangenen Legislaturperiode (Ampel-Koalition, 2021-2025) monatlich bis zu 1.000 schutzbedürftige Personen aufgenommen werden können, insgesamt also bis zu 36.000 Personen.34 Im Rahmen des BAP AFG kam den meldeberechtigten Stellen eine zentrale Rolle zu (s.o.). Die einzelnen Verfahrensschritte lassen sich hier gut ablesen. Insbesondere aufgrund praktischer Hürden, dem zwischenzeitlichen Aussetzen des Programms, haushalterischen Unklarheiten, dem vorzeitigen Regierungswechsel zum Frühjahr 2025 sind bisher lediglich ca. 1500 Personen über das BAP AFG nach Deutschland eingereist.35 Über das BAP AFG müssen derzeit noch 1.245 Personen mit Aufnahmezusage auf ihre Ausreise aus Pakistan warten und ausharren (Stand Ende Mai 2025).36 Die Bundesregierung hat in ihrem Koalitionsvertrag von 2025 festgelegt, dass freiwillige Bundesaufnahmeprogramme so weit wie möglich beendet werden sollen (z.B. Afghanistan).37 Dies betrifft insbesondere das BAP AFG. Inwiefern sich die Bundesregierung an bereits erteilte Aufnahmezusagen gebunden sieht, ist aktuell noch unklar.38